La adopción por parte de la Unión Europea del Pacto Migratorio y Asilo pone fin a años de intensas negociaciones caracterizadas por una coyuntura de especial complejidad y allana el camino hacia una aproximación a las migraciones nueva y más amplia.
Por Jesús Fernández Caballero, publicado el 8 de agosto de 2024 en Política Exterior
El 22 de mayo de 2024 el Diario Oficial de la Unión Europea publicó los 9 Reglamentos y la Directiva que configuran el denominado Pacto Migratorio y Asilo (en adelante, el Pacto). Un total de 375 páginas que recogen el resultado jurídico de un debate iniciado años atrás, con las propuestas de reforma del Sistema Común de Asilo presentadas por la Comisión Europea en 2016 a raíz de la crisis de refugiados desencadenada con la guerra en Siria un año antes. Fueron años de intensas negociaciones caracterizadas por una coyuntura de especial complejidad: por un lado, el contenido jurídico, complejo y extremadamente técnico de los textos legislativos; y, por otro lado, unos marcados y férreos intereses nacionales subyacentes. Todo ello, sobre uno de los temas que mayor contienda política suscita en la arena europea, como es el de los flujos migratorios que llegan irregularmente a la Unión Europea.
La Presidencia española del Consejo de la UE logró un acuerdo político definitivo respecto de los 5 reglamentos clave el 20 de diciembre de 2023. Sin él, se hubiera finalizado la legislatura europea con un nuevo fracaso en este ámbito y, consiguientemente, se trataría de la segunda legislatura fallida en el intento de consensuar una política común de migración y asilo. Si bien en el sistema decisorio de la Unión Europea, las propuestas legislativas no decaen con la convocatoria de elecciones al Parlamento Europeo y la formación de la nueva Comisión, lo cierto es que en la práctica existía el convencimiento de que la falta de acuerdo antes de las elecciones del 9 de junio hubiera abocado al fin de las negociaciones y con ello, al fracaso del Pacto.
Estas líneas pretenden describir qué es este Pacto. Pero, además, mostrar por qué constituye una oportunidad para que la Unión Europea pueda continuar perfeccionando su política común migratoria, abordando contenidos hasta ahora orillados por el protagonismo de las repercusiones generadas por esa parte de las migraciones internacionales predominante en el debate y en la esfera política: la lucha contra los flujos irregulares y sus consecuencias. El Pacto puede abrir, también, una nueva etapa para que la Unión Europea acometa la migración desde una óptica más positiva, de oportunidad: como una vía que, junto con otras, permita responder a algunos de los retos que cada vez más Estados miembros comparten, como son el laboral, el demográfico, la despoblación de determinadas regiones (la España “vacía” forma parte de esa empty Europe rural y periférica) o, incluso, la revitalización de una sociedad, la occidental, a la que algunos se atreven a etiquetar como en declive (caso de Ross Douthat ,“La Sociedad decadente”).
Pero antes de ello, lo inmediato no resulta baladí. Toca llevar a cabo la implementación de lo acordado, tan compleja y exigente que los propios textos publicados prevén una aplicación diferida a dos años vista, salvo el Reglamento de Reasentamiento, que ya es aplicable.
Lo que persigue el pacto
El análisis sobre el Pacto y los intereses que busca conciliar ha de partir de una premisa: el Pacto puede ser “probablemente el paquete legislativo más importante aprobado en la pasada legislatura europea” (Roberta Metsola, presidenta del Parlamento Europeo), pero no es la panacea. No persigue aportar la solución integral y definitiva a todos los retos políticos, económicos y sociales, europeos y nacionales, que acarrea un fenómeno de tanta complejidad como es la migración.
Ello no obsta para afirmar que Europa necesitaba el Pacto de Migración y Asilo. En primer lugar, porque dota a la Unión de un nuevo marco jurídico con herramientas mejores que las actuales para hacer frente a un fenómeno migratorio que es muy distinto al de hace una década, cuando se diseñó el actual.
En segundo término, porque el acuerdo alcanzado ha servido para lanzar un mensaje de consenso y unidad en un asunto, como es el migratorio, que se ha convertido en divisivo y ha alimentado discursos extremistas: un Pacto europeo para un desafío europeo común, que necesita respuestas europeas comunes.
Finalmente, porque era un asunto clave para demostrar, en definitiva, que Europa existe, que aprende de las lecciones del pasado, que no improvisa, que es capaz de conciliar intereses divergentes y llegar a un punto de partida común.
El mensaje de unidad que traslada el histórico acuerdo sobre el Pacto se produce, además, de forma concomitante a la respuesta unitaria de la Unión Europea para la protección temporal de las personas desplazadas por la guerra de Ucrania. En efecto, las difíciles negociaciones del Pacto se desarrollaron teniendo presente la constatación de que los Estados miembros ya habían demostrado unidad para garantizar la protección efectiva de cuatro millones de personas huidas de dicho conflicto. Otra decisión histórica fruto de la activación de la Directiva de Protección Temporal que no se había aplicado tras más de 20 años desde su aprobación.
Limitaciones
Ahora bien, este Pacto es limitado. De un lado, porque lo es el propio ámbito competencial de la Unión Europea en materia migratoria y asilo, determinado en los artículos 77 a 80 de su Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Visto de manera sencilla, la llamada política común de inmigración no deja de ser una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros. Y esa compartición, es, además, de distinta graduación: las facultades comunitarizadas son más amplias en asuntos como la política de visados, el establecimiento de las condiciones para la entrada y salida de las personas por las fronteras exteriores de la Unión Europea, para residir en un Estado y desplazarse sin controles entre ellos (arts. 77 y 79 TFUE), o a la hora de establecer la regulación de un sistema común de asilo (art. 78 TFUE).
Por el contrario, en otros ámbitos, como es el de la migración laboral o las políticas de integración, la resistencia de los Estados miembros a armonizar es mucho mayor, dada la clara vinculación con algo tan sensible y nacional como son los mercados laborales o la integración, ámbitos que no pueden entenderse sin las esferas locales y regionales.
«Se demuestra que Europa existe, que aprende del pasado, que no improvisa y que es capaz de conciliar intereses divergentes»
De otro, porque las propuestas legislativas del Pacto se centran en la dimensión interna de la migración. Existe un amplio consenso sobre la importancia de la dimensión exterior de la migración, siendo un componente clave para el éxito del nuevo sistema que el Pacto pretende instaurar. No obstante, se trata de un ámbito que no se aborda desde el punto legislativo en el Pacto, pues las acciones requeridas tienen que ver más con el refuerzo de la cooperación con países clave de origen y tránsito, que con el establecimiento de reglas y procedimientos comunes.
A lo largo de las dos últimas décadas, la definición de una política común migratoria de la Unión ha avanzado. Lo ha hecho con mayor intensidad en los mencionados ámbitos en los que la Unión cuenta con competencias armonizadoras. También es cierto que se han producido avances, especialmente simbólicos por lo difícil de su negociación, en el acervo comunitario de migración legal: es el caso de las dos Directivas recientemente adoptadas –Tarjeta azul para profesionales altamente cualificados (4 años de negociación) y Permiso único (adoptada tras una intensa negociación en trílogos de la Presidencia española)– que “siembran” y mejoran el acervo comunitario migratorio en ese ámbito más nacional que es el laboral.
El Pacto Migratorio se centra en el abanico de esas competencias más comunitarizadas, con el fin de adaptarlas a una nueva realidad a través de instrumentos normativos más robustos. Pero ello no se debe solo a que la Unión cuente con mayor título competencial para hacerlo, sino como respuesta a una necesidad de reaccionar (jurídica y políticamente) a los desafíos desencadenados con la llegada masiva de refugiados a la Unión Europea a raíz de la guerra en Siria en 2015. Desafíos que se abordaron, a través de la llamada Agenda Europea de Migraciones, de manera urgente, dada la magnitud de la crisis. Y que, al margen de las prioritarias cuestiones humanitarias, se centraron en la incontrolada e incontenible entrada de cientos de miles de potenciales refugiados (y migrantes) por las fronteras exteriores del sur de la Unión Europea y en la subsiguiente llegada de un altísimo porcentaje de estos a otros Estados de destino final (lo que dio lugar a un concepto clave en los debates del Pacto, el de los “movimientos secundarios” no autorizados, al que luego se volverá).
Las reglas entonces vigentes para controlar las fronteras exteriores de la Unión y para repartir la responsabilidad sobre los migrantes y solicitantes de protección internacional se revelaron insuficientes para responder de manera eficaz a los múltiples retos a los que se enfrentaba cada Estado Miembro. La crisis, la urgencia de las medidas e instrumentos adoptados en aquel entonces, mostraron la diversidad de perspectivas de los Estados, que conformaron claros bloques unidos por intereses compartidos (nada nuevo, por otro lado, en el devenir de la Unión Europea). Todos aspiraron a que el resultado de la negociación de las sucesivas propuestas legislativas (primero, las lanzadas por la Comisión en 2016 para reformar el Sistema Común de Asilo; luego, ante el bloqueo en la negociación, reformuladas bajo el paraguas del Pacto Europeo de Migración y Asilo) aportase una respuesta satisfactoria para sus intereses nacionales, sus demandas nacionales, sus presiones nacionales y, en definitiva, su responsabilidad y credibilidad política y social.
Mapa de intereses
El mapa de intereses reviste una complejidad mayúscula, justificando en gran medida el endiablado proceso de negociación para alcanzar un acuerdo aceptable para la mayoría que ha durado casi una década. Intereses nacionales y europeos; intereses convergentes y contrapuestos; intereses estables en el tiempo o dinámicos; intereses políticos y operativos; y así podríamos continuar con una lista amplia de clasificaciones. No obstante, en un ejercicio de (quizá excesiva) simplificación, podemos clasificar dichos intereses en tres bloques de países.
Por un lado, los Estados centro-nórdicos, quejosos por el incremento de los movimientos secundarios de inmigrantes llegados desde la frontera exterior a sus territorios y un invocado descontrol en las fronteras exteriores de la Unión.
«Cabe destacar el papel desempeñado por el denominado Med 5, integrado por España, junto con Chipre, Italia, Grecia y Malta»
Por otro, los Estados meridionales, especialmente los mediterráneos, agraviados al constatar que al aumento de la presión migratoria recibida por vía marítima y terrestre se unía un peligroso desequilibrio entre responsabilidad y solidaridad en el reparto de refugiados que se inclinaba, sin ambages y cada vez más, hacia el establecimiento de reglas más duras de asunción de responsabilidad por parte de estos Estados de primera entrada. Mientras que el debate sobre los instrumentos y reglas para compensar en forma de solidaridad y para establecer un reparto justo de esa responsabilidad, avanzaba por derroteros mucho menos concretos. Aquí cabe destacar el papel desempeñado por el denominado Med 5, integrado por España, junto con Chipre, Italia, Grecia y Malta que, desde su primera reunión en 2021, se ha consolidado como foro para identificar las posiciones compartidas por el grupo y defenderlas durante las negociaciones del Pacto y en su implementación.
El tercer grupo, el de los Estados del Este, cuya prioridad era impedir que el mecanismo de solidaridad en forma de reubicación de los llegados a la Unión Europea no se les acabase imponiendo. Prioridad a la que se unió otra, a raíz la crisis en sus fronteras con Bielorrusia desencadenada en el verano de 2021: asegurar un marco jurídico que permitiese reglas para actuar de manera más flexible ante casos de la denominada instrumentalización migratoria.
Porque, no lo olvidemos, otra consecuencia de estos años, de los debates, las interminables negociaciones, los desencuentros entre Estados, la expedición de documentos europeos bajo la fórmula de agendas, informes, comunicaciones, non- papers, declaraciones y un largo etcétera, ha sido, indudablemente, la aparición de un nuevo vocabulario: instrumentalización, movimientos secundarios, enfoque paquete, reubicación, hotspots, triaje, capacidad adecuada, mecanismo de solidaridad… nueva jerga comunitaria, que antes de consagrarse en los textos normativos, ha habido que aprender y que traducir. En definitiva, un lenguaje europeo tan complejo como la propia dinámica negociadora en la que se ha gestado el Pacto que es preciso “aterrizar”, tanto en la aplicación de la norma, como en su operacionalización.
Pero volvamos a la descripción del escenario en que se prolongó la negociación del Pacto: un panorama en el que cada vez era más difícil avanzar para lograr un acuerdo mayoritario. De ahí el valor que adquirió la labor de la Presidencia española en un trabajo coordinado entre todos los Ministerios afectados (singularmente, el de Interior) y en el que destacó el llevado a cabo por el equipo de la Representación Permanente de España ante la Unión Europea que asumió, lideró y llevó a buen puerto negociaciones prolongadas hasta altas horas de la madrugada.
Movimientos secundarios
Merece la pena detenerse en uno de los conceptos que mayor protagonismo han tenido en el origen, evolución y conclusión de los recientes debates migratorios europeos. La presencia de la expresión “movimientos secundarios” crece de manera continuada a partir de la crisis migratoria y de refugiados de 2015. Pero su aparición, como fuente de disputas entre los Estados, podemos ubicarla antes. En 2011, durante los primeros meses de ese año, cerca de 26.000 migrantes llegaron irregularmente a las costas italianas y miles de ellos acabaron cruzando la frontera hacia territorio francés. La crisis generada entre ambos países se apaciguó tras una Cumbre bilateral celebrada en abril de ese año en Roma, cuyos resultados tuvieron una trascendencia mayor de la imaginada en aquel momento.
Los presidentes Berlusconi y Sarkozy anunciaron el envío de una carta conjunta a los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión con una serie de propuestas, entonces novedosas, pero que han acabado formando parte del acervo comunitario: aumentar la solidaridad para con los Estados del sur; alcanzar acuerdos globales de la Unión Europea con los principales terceros países de origen y tránsito migratorio; prestar mayor atención al control de las fronteras exteriores; reforzar el rol de la Agencia Frontex y reformar el Código de Fronteras Schengen para que, ante crisis migratorias extraordinarias, pudiesen recuperarse los controles fronterizos interiores. Estas dos últimas iniciativas, elaboradas indisimuladamente en cocinas francesas, terminaron, años más tarde, fructificando en sendas reformas no carentes de aristas.
Por un lado, la refundación de la Agencia Frontex aprobada en 2019, que multiplicó descomunalmente tanto su presupuesto (333M euros en 2019; 845 M euros en 2023) como su personal, con la creación de un Cuerpo de Fronteras propio (Standing Corps) que debería alcanzar la cifra de 10.000 integrantes en 2027. Está por ver, aún, que el desempeño efectivo de la Agencia justifique, en la práctica, su gigantesca configuración.
Por otro, la reforma del Código de Fronteras Schengen, acordada definitivamente por el Consejo y el Parlamento Europeo en mayo de 2024. Resulta revelador detenerse y explicar lo que conllevan los profundos –algunos cuestionables– cambios introducidos en la norma que establece la reglas para asegurar uno de los mayores logros de la Unión Europea, como es la libertad de circulación, sin controles interiores, dentro de la práctica totalidad del territorio de la Unión, el Espacio Schengen.
El Código de Fronteras Schengen es un Reglamento comunitario. No forma parte del Pacto. No obstante, el contenido aprobado en 2024 fuerza su vínculo con la política migratoria de la Unión. Es así porque su reforma ha incorporado los movimientos migratorios dentro del espacio Schengen como un “riesgo para la seguridad interna” que legitimaría, así, la reintroducción de los controles en las fronteras interiores.
El cambio de Schengen
El Área Schengen fue concebida como un espacio en el que los controles en las fronteras interiores entre los Estados miembros fuesen excepcionales, reducidos a supuestos muy justificados y limitados en el tiempo. La riqueza de Europa más palpable para el ciudadano de a pie es, precisamente, Schengen. La Europa sin fronteras interiores, cuyo valor es tan incalculable como representativo de la esencia europea. De su espíritu y sus cimientos.
Sin embargo, a raíz, de la crisis migratoria de 2015, y la llegada de grandes flujos irregulares de migrantes desde las fronteras exteriores a Estados centro-nórdicos (los 35.000 menores extranjeros no acompañados que alcanzaron Suecia ejemplifica esa realidad y el impacto en la tradicional orientación de las políticas migratorias de numerosos Estados: en noviembre de 2015 el país aprobó nuevas reglas con el objetivo –sin precedentes en esas latitudes– de desincentivar la llegada de solicitantes de asilo a Suecia, a fin de dar al país “un respiro”), se generalizó el concepto de “movimientos secundarios”. Y con ello llegó la reintroducción sistemática de controles en las fronteras interiores por parte de algunos Estados, fundamentados, de manera cada vez más indisimulada, en establecer barreras para detectar la llegada no autorizada de personas a través de las fronteras interiores y rechazar su entrada so pretexto de “securizar”, hasta el extremo, el movimiento migratorio. Algo sin cobertura legal expresa en el Código de Fronteras Schengen (que autoriza los controles por motivos de seguridad, caso del terrorismo o para acontecimientos puntuales) que se estiró reiteradamente, infringiendo con ello los límites temporales que el Código establecía para esos controles.
«La llamada política común de inmigración no deja de ser una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros»
Sorpresivamente, la Comisión, guardiana de los Tratados, no inició ningún procedimiento de infracción contra estos Estados que han venido prolongando, sin pausa, controles interiores desde el año 2017 hasta la actualidad. Sin duda, el número y peso de esos Estados influyeron en la inacción de la Comisión.
Pero ese no fue el único daño colateral. A las molestias ocasionadas al viajero europeo que se veía sorpresivamente obligado a sumarse a las colas de ciudadanos no europeos, se unió algo mucho más gravoso: el sentimiento de creciente desconfianza entre Estados miembros, que impregnó el proceso negociador dificultando durante años el ansiado consenso.
El nuevo Código de Fronteras Schengen apuntala un marco jurídico comunitario en el que el control en las fronteras interiores de los movimientos migratorios se consolida como premisa fundamental. La posición de España aquí ha sido todo menos ambigua: ha cuestionado con claridad una reforma que, al allanar la reintroducción de controles en las fronteras interiores por más motivos y mayor duración, torpedeara el espíritu Schengen. En el haber español cabe indicar que algunas necesarias modulaciones al texto original se deben a la presión española. Y otras, como el establecimiento de procedimientos de actuación comunes y ágiles en las fronteras interiores ante situaciones como la pandemia del COVID-19, son notables y necesarias aportaciones, incorporadas en el texto sin oposición.
Con la aprobación del nuevo Código de Fronteras Schengen en la práctica se hace borrón y cuenta nueva sobre la legalidad de esos controles sostenidos desde 2017, para alivio de los Estados que los han promovido y, también, de la Comisión, que puede finalmente respirar.
¿Qué aporta este pacto?
De forma sucinta, el Pacto construye un marco jurídico que se proyecta sobre todas las fases del proceso migratorio de forma integrada e integral. Regula desde la llegada del migrante al territorio de la Unión hasta la concesión de la protección internacional o a su retorno, si no tiene derecho a permanecer. Todo ello pasando por su identificación, registro, determinación del Estado responsable para examinar las solicitudes y su acogida. Este conjunto de normas coherente aborda tres retos esenciales regulando un sistema teóricamente sin costuras: en primer lugar, fortalece la seguridad de las fronteras exteriores de la UE con medidas reforzadas de control fronterizo y el registro adecuado de los migrantes irregulares y los solicitantes de asilo que entran en la UE; en segundo lugar, establece un procedimiento común de asilo rápido, justo y eficiente, que permita respetar escrupulosamente los derechos de los solicitantes y las garantías procedimentales y, al mismo tiempo, luchar contra el abuso del sistema; y, finalmente, se crea, por primera, un sistema obligatorio tanto de responsabilidad como de solidaridad, garantizando una distribución más equitativa, pero también más clara, de la responsabilidad entre los países de la UE, promoviendo la cooperación y aliviando la carga desproporcionada que pesa sobre los países de primera línea.
Respecto del sistema de responsabilidad y solidaridad, no debemos olvidar que el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad venía ya integrado en el artículo 80 TFUE, pero que ha sido precisamente en el Pacto donde dicho principio, por primera vez, ha tenido un reflejo directo en la legislación secundaria. El Pacto ha reformulado las reglas de la responsabilidad entre los Estados respecto de las personas que lleguen al territorio europeo. Ha incorporado –gran novedad– una fórmula de solidaridad compensadora y obligatoria (aunque flexible, importante matiz) en favor de los Estados que reciban mayor presión migratoria.
El Pacto también marca nuevas reglas en aras de mejorar el control en las fronteras exteriores de la Unión europea de las personas que entren irregularmente y, especialmente, de aquellas que soliciten asilo en aquellas fronteras. Ha habido críticas al considerar que estas medidas conllevan detrimento de las garantías y derechos que asisten a los solicitantes de protección internacional en virtud del derecho europeo, especialmente de aquellos llegados a las fronteras exteriores, sometidos a procedimientos expeditivos y con privación de la libertad mientras dure el procedimiento.
Esas quejas, legítimas, deben matizarse. Es cierto que el Pacto persigue hacer más riguroso el control de las entradas irregulares en las fronteras exteriores, para lo cual exige a los Estados responsables de esas fronteras exteriores efectuar un screening (triaje en una cuestionable traducción al español) de quienes sean detectados o rescatados en el mar intentando entrar, irregularmente, por una frontera exterior. Estos controles, reglados, están dirigidos a identificar a la persona, a registrarla en las bases de datos correspondientes (el renovado Eurodac, sobre todo) a fin de compartir la información con las autoridades de los demás Estados miembros, pero sin olvidar garantías procesales, jurídicas y de atención humanitaria y sanitaria y que no difieren mucho de los que, por lógica y exigencia legal, ya se hacen en cualquier frontera exterior hoy. Pero ahora se armonizan esas actuaciones en todos los Estados.
Son actuaciones que, para poder llevarse a cabo, precisan contar con el extranjero a disposición de las autoridades, con un especial tratamiento para las personas vulnerables. El objetivo es, pues, que toda persona que sea interceptada entrando irregularmente en una frontera exterior de la UE, se someta a los controles identificativos, de seguridad y sanitarios imprescindibles. Y que esto pase a hacerse bajo reglas comunes en toda la Unión Europea.
Imprescindible cooperación
“Las llegadas irregulares masivas tienen un efecto perverso que tira por la borda los esfuerzos para afrontar la política migratoria de manera productiva. Hipnotizan el debate público. Exigen gestionar en modo crisis y reactivo. Y, con ello, priorizan los esfuerzos, impiden abordar las cuestiones profundas migratorias; conllevan desasosiego social” (leído en un diario nacional en el año 2020).
Que el Pacto pueda resultar eficaz en la consecución de sus objetivos depende de factores internos, pero también externos.
Porque, por muy preciso y brillante que sea el proceso de puesta en funcionamiento de los nuevos procedimientos de control fronterizo, de tramitación de las solicitudes de protección internacional, de las nuevas reglas sobre responsabilidad y solidaridad para con los Estados más presionados, si los flujos migratorios irregulares que llegan a la Unión europea no son contenidos en cifras asumibles, compatibles con el concepto de “migración legal, ordenada y segura”, todo el Pacto puede acabar reduciéndose a una nueva maraña de protocolos para repartirse, insatisfactoriamente, los mismos problemas y reproches que en la última década. Vuelta a empezar.
De ahí la importancia de contar con una política migratoria de la Unión Europea que priorice no sólo los elementos internos, sino que profundice, de manera más robusta, en su dimensión exterior, especialmente, la de naturaleza preventiva.
Para contextualizar las críticas que desde determinados ámbitos (políticos, académicos) recibe la colaboración en materia de control fronterizo de la Unión Europea y de sus Estados con países terceros (calificándola de “externalización del control de fronteras”), valgan las siguientes matizaciones:
Minorando las salidas de flujos migratorios irregulares se reduce, también, el drama y el riesgo que conlleva, especialmente en el ámbito marítimo.
Prevenir las llegadas irregulares es mejor que tener que retornar a quienes lo hicieron y no tengan derecho a permanecer en la Unión Europea. El retorno, siendo una actuación imprescindible dentro de una política rigurosa de actuación ante los flujos migratorios irregulares, es un último recurso, gravoso y complejo de materializar. Visto desde otra perspectiva, constituye la última manifestación del fracaso, no solo en el objetivo de evitar que el flujo irregular se produzca (y con ello, las consecuencias negativas que a partir de ahí se derivan), sino también en el mismo propósito migratorio de las personas.
Los partenariados de colaboración con terceros países, sostenidos en el tiempo, incorporan fórmulas de trabajo conjuntas gobernadas por las reglas de la Unión Europea y, por ende, respetuosas con los principios, valores y normas de la Unión Europea. Esa cooperación migratoria, si es sostenida en el tiempo, puede ayudar a consolidar un acercamiento y adaptación a las formas de actuación comunitarias por parte de las autoridades de esos países terceros. Una suerte de “efecto Bruselas” extendido al ámbito de las migraciones internacionales.
Se trata, en definitiva, de una visión de la dimensión exterior de la migración que apueste, desde luego, por construir canales de cooperación justa y mutuamente beneficiosos, con los principales países de origen y tránsito migratorio sobre la base de un diálogo político sólido, de igual a igual y basado en necesidades e intereses compartidos. Una dimensión exterior entendida en su sentido más amplio, que permita aumentar y hacer más efectiva la colaboración en materia de migración laboral, de protección internacional, de desarrollo. Y también, sí, de colaboración en el control fronterizo, en la lucha contra aquellos que trafican con seres humanos y de prevención y lucha contra los flujos migratorios irregulares. Esta última, la de la prevención –palabra clave y verdadero “mantra” de España durante todos estos años se antoja como condición indispensable para que la política migratoria europea, y la de cada uno de los Estados que la integra, además de ser eficaz, pueda diseñarse con un mínimo sosiego y albergue esperanzas de durabilidad y verdadera gestión compartida y responsable.
«El Pacto construye un marco jurídico que se proyecta sobre todas las fases del proceso migratorio de forma integrada e integral»
No confundamos europeísmo con eurocentrismo. La migración es, también, un reto para otros países, otras áreas geográficas de quienes se puede aprender, con quienes se puede colaborar y cooperar, a quienes se puede emular, con quienes se puede trabajar en común. Sólo así podemos diseñar a futuro una política migratoria común que se atreva a plantear con determinación y estabilidad propuestas a largo plazo, sosegadas, para responder a las causas profundas de las migraciones; pudiendo abordar el fenómeno migratorio no como un problema y sí, más como una oportunidad.
Y ahora, ¿qué?
El acuerdo sobre el Pacto generó grandes expectativas que, como se ha apuntado, deben matizarse. El acuerdo constituyó un éxito por el mero hecho de haberlo alcanzado después de varios años e intentos. Y, como se sostiene en estas líneas, por las posibilidades que abre para avanzar en una política migratoria europea más amplia y hacerlo con cierto sosiego, inexistente en los últimos años. El pacto no va a resolver todos nuestros problemas, pero supone un gran paso adelante y sienta unas bases sólidas para la política migratoria europea. Y, sobre todo, el éxito del pacto dependerá de su implementación. La conclusión de las negociaciones no es el punto de destino, sino el de partida para una fase esencial, la que se inicia ahora hasta junio de 2026, en el que las instituciones europeas y los Estados miembros deberán trabajar intensamente para poner en marcha las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento adecuado del Pacto.
La implementación del Pacto por los Estados, de la mano de la Comisión, se antoja exigente dada la complejidad e interconexión de todo lo que aquél supone. De ahí que la Comisión, desde el primer momento, esté liderando la “operacionalización” del Pacto, identificando los bloques temáticos (building blocks) que lo integran, para diseñar un Plan de implementación común, que quedará completado, coordinadamente con aquel, por los respectivos Planes nacionales. Toda previsión y coordinación será bienvenida, porque las adaptaciones normativas, los recursos humanos y materiales, y el apoyo financiero que este nuevo modelo migratorio exigirá (aspecto crucial del apoyo financiero a la política migratoria, especialmente en el próximo Marco Financiero Plurianual de la UE), supera los demandados por reformas anteriores.
Conclusión
Solamente por las expectativas (y la satisfacción) que generó el anuncio del acuerdo alcanzado en el ultimísimo tramo de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea, un éxito rotundo para España y un reconocimiento de su capacidad para negociar y tender puentes eficaces, el Pacto marca una etapa en la política migratoria europea distinta, por su mayor ambición y exigencia, a reformas previas.
Implementar el Pacto no será fácil, porque el plazo para que todos los Estados hayan culminado todas las adaptaciones necesarias (junio de 2026), se achica a la vista de la cantidad de innovaciones (jurídicas, materiales) que supone incorporar.
Por ello, debemos preguntarnos si conseguirá el Pacto plasmar ese justo reparto de las responsabilidades y la solidaridad de manera satisfactoria para los intereses de unos estados y otros. Hoy ese debería ser el objetivo para conseguir superar el enfrentamiento y la desconfianza entre los Estados miembros, y con ello revertir y arrinconar las posiciones extremistas y reactivas frente a un hecho intrínsecamente humano como son las migraciones internacionales. Ese sosiego público, político y mediático es un prerrequisito para que la Unión Europea, a medio plazo, pueda diseñar la siguiente etapa de su política migratoria, más amplia, más ambiciosa y orientada a resolver otros retos europeos para los que la inmigración puede aportar soluciones: un nuevo Pacto para la próxima década.
Jesús Fernández Caballero es subdirector general para Asuntos Europeos del Ministerio del Interior de España.